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的增加。那时候，战争的巨大费用，以及汉武帝个人穷奢极欲的挥霍赏赐，大都是从这些收入中开支的。但桑弘羊的经济政策仅仅是暂时缓和了一下封建国家的财政危机，不可能解决社会的根本问题。农民的负担仍然很重，阶级矛盾仍然在不断加深，农民起义在各地爆发。汉武帝认识到这种形势，因而决定改变自己的内外政策，实行对外暂时变攻为守，对内恢复休养生息的办法，以缓和激化了的矛盾。
征和四年(前89)，桑弘羊上疏，建议屯田轮台(今新疆轮台县)。轮台地处塔里木盆地的中心，是汉朝到西方去的使节和商队来往的必经之地。轮台以东，焉耆、危须、尉犁(均在今新疆境内)一带，则是匈奴僮仆都尉经常驻扎的地区。桑弘羊认为如果在此处屯田，不仅可以开垦良田五千余顷，发展农业生产，增加国库收入；而且对进一步排挤匈奴在西域的势力，保卫中西交通及汉朝西北边郡的安全，也有重大意义。
桑弘羊的这一建议，从长远来看，确实是征服匈奴的有效办法。后来昭帝时，霍光就曾采用这个办法在轮台屯田，到宣帝、元帝时，都收到了很好的效果。但是它却不适合汉武帝当时的形势，所以汉武帝抓住这个问题，下了有名的轮台诏令。在诏书中批评桑弘羊的建议是“扰乱和给百姓增加负担，对百姓毫无好处。”为了表示今后不再扰民，让老百姓休养生息，特封丞相田千秋为富民侯。从屯田轮台这一事件上可以看到，在汉武帝晚年，桑弘羊与汉武帝在思想上已经有了差距。汉武帝看到形势发生变化，马上由攻改为守；而桑弘羊却没有认识到这些变化，仍然坚持继续进取的方针。所以他的一些主张不再像以前那样，事事被汉武帝采纳，也就是理所当然的了。
顾命大臣分歧深
汉武帝在轮台诏中对过去自己的好大喜功作了自我检讨，并改变了对内外政策后，过了三年，在后元二年(前87)就病死在游幸途中。汉武帝死后，立少子弗陵为昭帝，由于他只有八岁，所以汉武帝以遗诏命霍光、桑弘羊、金日殚、上官桀、田千秋为辅佐昭帝的顾命大臣，共同掌管朝政。桑弘羊在受遗诏为辅政大臣的同时，被提升为御史大夫。
霍光是已故的骠骑将军霍去病的异母弟，由于霍去病的关系，霍光十几岁即入宫为郎，历任诸曹、侍中、奉车都尉、光禄大夫。据说他平时出入殿门，举止进退，都有一定的地方，诸郎官曾暗地做上标记来观察他，竟然不失分寸，其谨慎稳重由此可见。汉武帝在发布轮台诏之后，觉得自己年事已高，要物色一个能执行自己政策的大臣，他觉得霍光适合，就让黄门画者画了一幅周公负成王朝诸侯的图，赐给霍光，以此表示对霍光辅政的信赖和希望。
武帝病重时，要霍光行周公之事来辅佐昭帝，霍光推荐金日殚。金日殚是匈奴休屠王的太子，霍去病与匈奴作战时，休屠王被杀，金日殚和他的母亲及弟弟被俘，送到首都给皇帝养马，得到汉武帝的赏识，被提升为驸马都尉。当霍光推荐他当行周公之事时，就以自己是匈奴人为辞，表示愿作霍光的助手，所以霍光成为顾命大臣中主要决策人。田千秋虽为丞相，但年纪比较大，并无多大能力，只因一封上书受到汉武帝的赞许，很快就由一个供奉汉高祖寝庙的高寝郎上升为丞相，他当丞相为人处事都很谨慎，对霍光处处迎合奉承。上官桀本来是一个给皇家养马的未央厩令，有一次汉武帝生病后去看马，见马都瘦了，很生气。他却以听说皇帝病了，无心养马为名，表示了对皇帝的忠心。汉武帝不但没有加罪他，反而提升为侍中、太仆，武帝死时升为左将军。
武帝留给昭帝的这五位顾命大臣中，田千秋年老不多管事，金日石单第二年就去世了，实际上只是霍光、桑弘羊、上官桀三个人。霍光是以大司马、大将军领尚书事而为顾命大臣的，汉武帝病危时又明确地让他行周公辅成王的事，所以昭帝即位之后，一切大权都掌握在霍光手中。
上官桀的儿子上官安，娶霍光的女儿为妻，生有一女，在她六岁时，其父想让她入宫，希望为帝后。为这事上官安曾与霍光商量，霍光认为年纪太小，没有同意。上官安则认为霍光心怀妒忌，有意阻挠。为了达到自己的目的，他向鄂邑公主求援。鄂邑公主有一个情夫叫丁外人，上官安素与丁外人要好，想通过丁外人的关系向鄂邑公主说合，并许事成之后，帮助丁外人求一侯爵。由于公主的支持，安女果然被选入宫，不久便立为皇后。上官安为了实践自己的诺言，曾多次要求霍光按列侯尚公主的成例，封丁外人为列侯。但霍光认为丁外人不是公主的真正丈夫，始终没有答应。上官桀本来在武帝时已官至太仆，地位比霍光高，这时又因孙女入宫为皇后，父子并列为将军，对霍光的掌权看不顺眼，霍光又不买他们的面子，不答应他们封丁外人为列侯的要求，所以上官桀对霍光不满，他们之间开始发生矛盾。
桑弘羊也因为自己论资格和功劳都在霍光之上，对霍光的掌握大权不服气，他又想替自己的子弟谋官，也遭到了霍光的拒绝，所以也越来越敌视霍光。这样，在三个有实力而又雄心勃勃的顾命大臣之间，就形成了对立的两派：桑弘羊与上官桀联合起来，反对霍光的独揽大权。
盐铁会议惹矛盾
昭帝始元六年(前81)，在谏大夫杜延年的建议下，召开了盐铁会议。杜延年是杜周的儿子，是霍光的亲信。他曾向霍光建议，现在的年景不好，一些农民还流落在外乡，应该恢复孝文帝时的政策，提倡节俭，对下宽和，争取百姓的支持。霍光同意了他的建议，就让各郡国推举贤良文学之士六十多人，集中到首都开会，讨论民间有什么疾苦，国家应该采取什么措施的问题。
贤良是已经有了功名的儒生，文学只是地方上有点名气的儒生，他们都不是国家的官吏。参加这次会议的六十多名贤良文学中，留下姓名的有茂陵唐生、鲁国万生、汝南朱子伯、中山刘子雍、九江祝生等。
丞相田千秋是这次会议的主持人，但他发言不多，只是在双方辩论激烈时讲一些折中调解的话。政府方面的主要发言人是御史大夫桑弘羊，他共发言一百一十四次。这次会议是分两个阶段进行的，前一个阶段是正式讨论会，后一个阶段是在正式会议结束后，贤良文学向丞相、御史大夫辞行之际进行的另一场辩论，也可以说是非正式会议。
这次会议讨论的问题涉及面很广，有政治问题如应重刑罚还是重德教，有军事问题如抗击匈奴好还是与之和亲好；但更多的是汉武帝所施行的盐铁、均输、酒榷、币制、算缗告缗等一系列财政经济政策。汉宣帝时汝南人桓宽根据当时会议的记录，整理成《盐铁论》一书，所以一般都把这次会议叫做“盐铁会议”。
这次会议以桑弘羊为代表的政府一方，与以贤良文学为代表的民间一方，互相辩论得非常激烈，实际上是对汉武帝时期推行的各项政策进行总的评价和估计。桑弘羊代表了全面肯定汉武帝轮台诏以前各项政策，并希望继续推行这一政策的一方意见。而贤良文学则代表了否定汉武帝轮台诏以前的各项政策，要求加以全面地估价和修改的一方意见。
霍光没有出席这次会议，但他对这次会议是重视的。他显然不同意桑弘羊的意见，这从他当政之后所实行的政策看，他是按汉武帝轮台诏的精神进行的。这就是他和桑弘羊在政见上的分歧所在。但是霍光也不完全赞同贤良文学全面否定汉武帝政策的看法，他没有接受贤良文学要求全部罢除盐铁、均输等官营事业的建议，而只是罢去郡国酒榷和关内铁官；他也没有采纳贤良文学主张对匈奴实行感化政策，放弃防御和抵抗，而仍然加强了边防建设。但是，霍光通过这次会议，利用贤良文学的激进情绪，批评和打击了自己的政治对手。因此这次会议从政治上来说，是有利于霍光而不利于桑弘羊的。会议结束之后，参加会议的贤良文学都被封了一个列大夫的官爵。
“燕王之变”悲剧演
盐铁会议的第二年，即昭帝元凤元年(前)九月，在汉朝皇族内部发生了一次争夺帝位的斗争，史称“燕王之变”。这次事变后，桑弘羊及其家人全被霍光处死。
原来汉武帝有六个儿子，其中太子刘据因“巫蛊事件”受到诬陷而造反，失败自杀，齐王刘闳则早死，剩下的武帝诸子中以燕王刘旦为最长。按照封建宗法制度，皇帝的继承人应是嫡妻(皇后)的长子即嫡长子；如无嫡长子，可以由其他嫡子继承；如无嫡子，也可以由嫔妃所生诸子中年长者来继承。燕王最长，当立为太子。然而，武帝并不喜欢他。一次，燕王曾上书请求入宫宿卫，意思是想争夺太子位，武帝不仅不许，反而把燕王派来的使者杀掉了；还有一次，燕王犯了藏匿逃犯的罪，被削去三县。这两件事让武帝极为反感，结果，少子弗陵被立为太子。武帝死后，霍光受遗诏拥立弗陵即位，是为昭帝。燕王作为长子，未能继承皇位，因此对霍光怀恨在心。同时，由于上官桀父子、鄂邑公主在与霍光争权过程中，没有达到自己的目的，也对霍光有所忌恨。于是，他们便和燕王相勾结，打算除掉霍光，废掉汉昭帝，拥立燕王旦。
为达废霍光之目的，他们想尽了一切办法。上官桀先是上书，告发霍光擅自用天子礼仪，结党营私，扩充军事力量，图谋不轨。说霍光外出检阅羽林兵时，用天子礼仪，有谋反的野心；大将军长史杨敞无功劳，拜为搜粟都尉；还私自增加幕府校尉，等等。然而这一招并未奏效，昭帝发觉其中有诈，没有听信，而且，每逢上官桀的党羽说霍光的坏话就会大怒。上官桀等一看此计不成，又生一计，由昭帝长姊鄂邑公主出面，置酒宴请霍光，想乘机将霍光杀死。不料此事走露了风声，被公主手下的一个农官发觉，告知了杨敞，杨敞又转告给谏大夫杜延年，杜立即告诉了霍光。这样，这一计划完全败露。此后，燕王、鄂邑公主先后自杀，上官桀父子以谋反被诛。
据史书记载，由于桑弘羊和霍光有着深刻的政策分歧，政见不合，而且欲为子弟求官不成，所以，在“燕王之变”中也参与了反对霍光的活动，曾与燕王通谋。因此，他也没能逃脱被诛的厄运。霍光对此事处理非常严厉，将当时已经74岁的桑弘羊押赴刑场，而且连他的全家和宗族也不放过，甚至与其多少有点瓜葛的人都未能幸免。当桑弘羊被杀的时候，他的儿子桑迁畏罪逃亡，在逃亡途中，曾经藏匿在侯史吴家，后来桑迁被捕，判处了死刑。不久，朝廷颁布了赦令，赦令中规定：与此案有牵连的官吏，过去没有发现的，一律不予追究。于是侯史吴便自动投案自首。廷尉王平和少府徐仁共管此事，他们认为桑迁是坐父谋反，而侯史吴藏之，不是匿反者，应依赦令免吴罪。但是霍光不同意这样处理，又令侍御史复核，认为桑迁通经术，知父谋反，而不谏止，与反者无异。侯史吴三百石吏，而藏匿反者，不得赦。并弹劾廷尉、少府纵反者。少府徐仁是丞相田千秋的女婿。田千秋为了替徐仁开脱，召中二千石、博士于公车门重议侯史吴一案，当时朝中公卿都知道是霍光的旨意，谁也不敢出来帮助他说话。结果廷尉王平、少府徐仁弃市，连田千秋这个老好人也几乎被牵连在内。
作为两派斗争的牺牲品，汉武帝时代在治理国家的财政上做出了很大贡献的桑弘羊，在年逾古稀之年，被霍光杀了头，灭了族，对他来说，的确是一个悲剧。